En la reciente Sentencia, con fecha 27 de mayo de 2020 (resolución nº 569/2020), el Tribunal Supremo ha fijado doctrina sobre la nulidad de los Planes urbanísticos a resultas de estudiar el Plan General de Ordenación Supletorio de Yaiza (Lanzarote).
Con anterioridad, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias declaró nulo el Plan General de Ordenación Supletorio de Yaiza (Lanzarote), “con alcance parcial referido a la parte que incide sobre el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre, con retroacción del procedimiento a momento oportuno a fin de que se solicite y emita el informe previsto en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988 de 28 de julio, de Costas”.
Son varias las cuestiones que debían discutirse en el seno del Tribunal Supremo a raíz de la presentación del recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias:
- La falta de un informe preceptivo para la elaboración del Plan General, como es el Informe de la Demarcación de Costas del Ministerio de Fomento, ¿debe considerarse como un trámite esencial? En caso afirmativo, ¿su inexistencia debe motivar la nulidad de TODO el Plan, aunque este sea ajustado a derecho en el resto?
- ¿La nulidad parcial permite retrotraer el procedimiento al momento para subsanar el vicio o la Administración debe iniciar todos los trámites desde un inicio?
La problemática es de gran trascendencia desde todos los ámbitos. Hay que tener en cuenta que la función de un Plan General de Ordenación Municipal es la de dotar del marco jurídico al Municipio para ordenar su territorio posibilitando su expansión, reordenación, protección o rehabilitación. Es también la herramienta que fija las reglas de la edificación, por ejemplo.
La ordenación de un municipio a través del Plan de Ordenación condiciona políticas sociales, de vivienda, de protección medioambiental y, como consecuencia de todo ello, configura la vida de las personas directamente.
La tramitación de un Plan es laboriosa, garantista y muy muy lenta. Hablamos de 2 años como mínimo. A todo ello debemos sumar que nuestro ordenamiento jurídico está basado en los principios de legalidad (art. 103 Constitución) y de seguridad jurídica que trabajan para que todo acto o disposición deba ajustarse a la ley y estableciendo los mecanismos legales y procesales para expulsar toda actuación o norma que no cumpla los requisitos brindados por la misma.
El Ayuntamiento de Yazia, cuando la sentencia había sido revisada por el Tribunal Supremo en la sentencia estudiada, llevaba 6 años en vigor. Esto, a la vez, son muchos planes derivados aprobados, muchas licencias otorgadas, etc.
Nos encontramos (como casi siempre en derecho) ante una dicotomía entre principio de legalidad y seguridad jurídica y principio de eficacia y conservación de los actos también reconocido en nuestro ordenamiento.
Tradicionalmente, el Tribunal Supremo ante un incumplimiento trascendente o esencial de una obligación legal o procedimental a la hora de elaborar un Plan Urbanístico, como podría ser la falta de un informe o la falta del trámite de audiencia, por ejemplo, declaraba la nulidad radical.
La nulidad radical implica que el acto o disposición aprobada no existe y nunca ha existido. Por lo tanto, la nulidad declarada por sentencia obligaba tramitar de nuevo todo el Plan con las consecuencias arriba comentadas.
Sin embargo, en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, como resultado de un proceso de flexibilización ya iniciada en anteriores resoluciones, ha fijado la siguiente doctrina:
“los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento.”
El Tribunal Supremo confirma la regla general de la Nulidad absoluta del Plan para el caso de vicios esenciales del procedimiento (cuestión que dará discrecionalidad al Tribunal para definir que es esencial y qué no), pero introduce unas excepciones a dicha nulidad radical:
- Cuando el vicio pueda ser individualizado bien a un ámbito territorial determinado o bien a un área o contenido especifico del Plan.
- Que dicho vicio delimitado no tenga trascendencia al resto de las áreas territoriales o del contenido del Plan.
En la sentencia estudiada, el Alto Tribunal considera que efectivamente el Informe del Costas del Ministerio de Fomento es un vicio de procedimiento esencial pero que al circunscribirse al área territorial publico marítimo, no afecta al resto del municipio, por lo que sólo decreta la nulidad de esta parte del Plan, por lo tanto, subsiste el resto.
Ahora bien, lo esperable, por lo que decíamos de la eficiencia, hubiera sido que se abriera la puerta a que se pudiera subsanar el vicio en cuestión (la falta de informe, por ejemplo) retrotrayendo el proceso de tramitación al punto donde se tendría que haber solicitado y emitido el informe. Sin embargo, al Alto Tribunal cierra esta posibilidad al afirmar que la nulidad no es subsanable con la retroacción del procedimiento. En su consecuencia, si bien se conserva la parte del Plan no declarada nula, a nivel procedimental habrá que empezar desde el principio.
Gran parte de la doctrina desde hace tiempo se está haciendo eco de esta cuestión a la que entendemos que el Tribunal Supremo no ha dado una solución óptima y eficaz y se ha quedado a medio camino. Esperemos que el Legislador en los próximos meses dé salida a tan trascendente cuestión.