No son pocos los municipios en los que existen industrias especializadas en el tratamiento y manipulación de productos químicos. Muchas veces, estas industrias se encuentran dentro o muy cerca del núcleo urbano.
Este hecho condiciona no sólo la vida y seguridad de la ciudadanía (en caso de accidentes) sino también las actividades y obras de alrededor más inmediato. A fin de garantizar la seguridad de las personas, la normativa prohíbe dentro de un perímetro determinado alrededor de la industria en cuestión, la implantación, por ejemplo, de usos residenciales, actividades recreativas, carreteras, etc.
Sin duda esta cuestión supone una limitación muy importante en el desarrollo urbanístico, que merece atención.
Hay en primer lugar denunciar la grave «diarrea» normativa que tenemos a la hora de aproximarnos a este tema. No sólo por razón de las competencias legislativas (desde la UE hasta la Comunidad Autónoma) sino también por razón de los diferentes sectores que intervienen en este ámbito (Industria y Empresa, Territorio y Sostenibilidad, Protección Civil …) A esto hay que añadir la multitud de Instrucciones y «Guías» que marean indefectiblemente al lector – incluso el experto – provocando una verdadera inseguridad jurídica.
Desde un punto de vista urbanístico, tenemos que empezar recordando lo dispuesto en el artículo 9.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña:
«1. Las administraciones con competencias en materia urbanística deben velar para que las determinaciones y la ejecución del planeamiento urbanístico permitan alcanzar, en beneficio de la seguridad y el bienestar de las personas, unos niveles adecuados de calidad de vida, de sostenibilidad ambiental y de preservación frente los riesgos naturales y tecnológicos.
2. En los terrenos situados en zonas de riesgo de inundación o de otros riesgos cuando, de acuerdo con la legislación sectorial, puedan producir daños a las personas o bienes, rigen las limitaciones de uso del suelo que establece dicha legislación. En caso de que la legislación sectorial no regule las limitaciones de uso, no se puede admitir en las zonas de riesgo grave llevar a cabo actuaciones de nueva urbanización, ni incrementar la edificabilidad o la intensidad del uso previstas por el planeamiento en suelo urbano ni edificar en los terrenos situados en suelo no urbanizable, salvo que se trate de una actuación urbanística que incluya entre las obras de urbanización las infraestructuras u otras medidas que la administración sectorial considere necesarias.
2 bis. E l planeamiento urbanístico no puede establecer determinaciones que contravengan o dificulten la ejecución de los planes sectoriales que gestionen los riesgos, y, en particular, tiene que adaptar sus determinaciones a que establezcan estos planes con relación a las edificaciones y los usos preexistentes.
El Real Decreto 840/2015, de 21 de septiembre, por el que se aprueban Medidas de control de los Riesgos inherentes a los accidentes gravas en los que intervengan sustancias peligrosas transpuso la Directiva Europea 2012/18 / UE establece en su artículo 14 «Planificación del uso del suelo «, la obligación de la administración competente de velar para que en los instrumentos urbanísticos se controle el emplazamiento de los establecimientos nuevos, las modificaciones sustanciales de estos establecimientos y las obras nuevas, tales como las vías de comunicación, el del lugares de uso público y zonas de vivienda realizadas en las inmediaciones de los establecimientos, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan originar y aumentar el riesgo o las consecuencias de un accidente grave .
Ese mismo Real Decreto, obliga a controlar el mantenimiento de las distancias adecuadas entre los establecimientos y las zonas residenciales, zonas frecuentadas por el público, las áreas recreativas y las grandes vías de transporte.
En Cataluña, la Ley 9/2014, del 31 de julio, de la seguridad industrial de los establecimientos, las instalaciones y los productos, establece en su artículo 11 » Planeamiento urbanístico y prevención de riesgos industriales «:
«1. El planeamiento urbanístico debe evitar que las zonas con un riesgo industrial superior al aceptable sean urbanizadas o se edifiquen elementos vulnerables, salvo en el caso de las obras que tengan por finalidad la prevención de este riesgo, en los términos establece la normativa de urbanismo.
2. La ordenación de la implantación y la distribución de los usos en el territorio que haga el planeamiento urbanístico debe respetar las distancias mínimas de seguridad entre los establecimientos en que se pueden producir accidentes graves y las zonas de vivienda permanente, las zonas de concurrencia pública, las zonas de interés natural y el resto de los elementos vulnerables.
3. Simultáneamente al trámite de información pública de los planes urbanísticos que permitan la implantación de establecimientos en los que se pueden producir accidentes graves o que afecten a los alrededores de establecimientos ya existentes, se debe solicitar un informe preceptivo y vinculante a el órgano de la Administración de la Generalidad competente en materia de seguridad industrial. A tal efecto, en casos justificados este órgano puede requerir a los titulares de los establecimientos ya existentes que presenten un análisis cuantitativo de riesgo, que debe ser elaborada de acuerdo con sus instrucciones.
4. Se requiere al órgano de la Administración de la Generalidad competente en materia de seguridad industrial un informe, de carácter preceptivo y vinculante, previo a la implantación de nuevos establecimientos en los que se pueden producir accidentes graves y en la realización de cambios o modificaciones sustanciales en los ya existentes. A tal efecto, los titulares de los establecimientos deben presentar a dicho órgano un análisis cuantitativo de riesgo, que debe ser elaborada de acuerdo con sus instrucciones.
En aplicación de estos preceptos, la implantación de los diferentes usos en un municipio deberá ordenarse a través del Plan General, que deberá prever las distancias de seguridad entre los establecimientos y entre estos y los otros usos residenciales, zonas de interés natural, así como el resto de los elementos vulnerables. Se pretende pues, evitar la nueva implantación de establecimientos susceptibles de provocar accidentes graves en lugares vulnerables y, una vez estos están implantados, evitar crecimientos urbanos vulnerables en el futuro en su proximidad.
El Ayuntamiento, de forma preceptiva y vinculante, deberá solicitar a la Generalitat (Departamento de Industria y Empresa) un informe en materia de seguridad industrial en el que se evaluará el riesgo de la implantación de este tipo de establecimientos y recomendará o desaconsejará la misma.
Las cuestiones relativas a distancia de seguridad, elementos vulnerables, riesgo aceptable, etc.no ha sido reguladas hasta el momento en un cuerpo jurídico claro y ordenado, brillando por su ausencia la deseable y buena técnica jurídica. Así, el Departamento de Industria y Empresa de la Generalitat ha dictado multitud de «Instrucciones» (8 / 2007.9 / 2007, 3/2011 , … ) en los que se definen y concretan todos este s conceptos.
¿Qué son elementos vulnerables y que con elementos muy vulnerables?
Según la Instrucción 8/2007 SIE se consideran elementos muy vulnerables los siguientes:
A. Viviendas de terceros en un número superior a 5 unidades por hectárea.
B: Instalaciones no incluidas en las áreas mencionadas en el primer punto como:
1.Edificis de oficinas con más de 5.000 m2 o con capacidad de más de 500 personas.
2. Establecimientos que reciben público (con capacidad para más de 50 personas):
- Hospitales y otros centros sanitarios.
- Residencias de la tercera edad u otros centros de alojamiento de colectivos más indefensos.
- Centros penitenciarios.
- Guarderías, escuelas y otros centros educativos.
- Campings.
3. Establecimientos que reciben público (lugares de más de 5.000 m2 de superficie o con una capacidad para más de 500 personas):
- Instalaciones deportivas que pueden recibir público (campos de fútbol, por ejemplo).
- Centros comerciales o similares.
- Hoteles, restaurantes o lugares de recreo.
C. Instalaciones de alto valor estratégico como estaciones transformadoras, estaciones depuradoras de agua que puedan sufrir daños estructurales como consecuencia de la actividad AG.
D. Cualquier otro que reúna características similares atendiendo esencialmente a: la capacidad de las personas sometidas a riesgo para ponerse a buen recaudo de forma autónoma, el número de personas expuestas y la duración de la exposición.
Y son establecimientos vulnerables:
A. Viviendas de terceros en un número superior a 3 unidades por hectárea e inferior a 5 unidades por hectárea.
B. Instalaciones no incluidas en las áreas mencionadas en el primer punto como:
1. Edificios de oficinas con más de 150 m2 o con capacidad de más de 50 personas que no estén incluidos en la categoría de elementos muy vulnerables.
2.Establiments que reciben público (con 150 m2 de superficie o una capacidad para más de 50 personas y que no sean incluidos en la categoría de elementos muy vulnerables)
- Instalaciones deportivas que pueden recibir público.
- Centros comerciales o similares.
- Restaurantes, bares o lugares de recreo.
- Edificios destinados a profesar cultos religiosos u otros tipos de prácticas.
- Locales de reunión (asociaciones de vecinos, etc.)
- Parques y jardines
3. Instalaciones deportivas que no reciben público (piscinas sin gradas por ejemplo).
C. Cualquier otro que reúna características similares atendiendo esencialmente a: la capacidad de las personas sometidas a riesgo para ponerse a buen recaudo de forma autónoma, el número de personas expuestas y la duración de la exposición y que no estén incluidos en la relación de elementos muy vulnerables.
¿Qué es el riesgo individual y cómo se determina?
El riesgo individual es la base sobre la que se determina en franja de seguridad obligatoria entre los establecimientos y los elementos vulnerables o muy vulnerables.
Se define como la probabilidad, referida a un período de un año, de que una persona, situada de forma permanente en un lugar determinado y sin protección específica, sea víctima mortal como consecuencia de los accidentes considerados en el Análisis Cuantitativo de Riesgo del establecimiento estudiado.
Se expresa en víctimas/año-1 y se puede representar bajo la forma de curvas de isoriesgo individual que unen, con una línea, los puntos que presentan el mismo riesgo individual. Este indicador de riesgo es función de la distancia existente entre la persona expuesta y los diferentes accidentes posibles dentro del establecimiento, con independencia de la presencia de la cantidad de personas en los alrededores del establecimiento.
Las distancias de seguridad se determinan en el anexo de esta Instrucción y va desde los 100 hasta los 750 metros.
El caso de la química Lubrizol en Sant Cugat del Valles
La empresa Lubrizol está situada en el Polígono Industrial de Can Magi, Polígono plenamente integrado dentro de la malla urbana de Sant Cugat y se implantó en 1957.
Utiliza un producto (Acrilato de Etilo) que de acuerdo con el Reglamento Europeo 1272/2008 pasó de ser clasificado como de categoría 4 a 3 por toxicidad aguda, por lo que, este establecimiento de forma sobrevenida se convirtió susceptible de ser -le de aplicación la normativa de accidentes graves por riesgo químico.
Esta clasificación sobrevenida llevó al Ayuntamiento de Sant Cugat, en aplicación de la Instrucción 8/2007 SIE y 9/2007 SIE, a establecer una franja de seguridad de 225 metros dentro de los cuales se empezaron a aplicar las restricciones a las obras y actividades nuevas o objeto de modificación / ampliación de las ya existentes.
Este hecho provocó que dentro de los 225 metros, no se pudiera implantar ni ampliar hacia uso residencial, ni actividad considerada de vulnerable (Restaurante, bar, oficinas, etc ) con la consecuente protesta de los empresarios y habitantes del sector, limitando claramente los usos y aprovechando que les había dado previamente el Plan General .
Previamente, el Ayuntamiento de Sant Cugat del Valles, el año 2016 interpuso un recurso contencioso administrativo contra la renovación de la autorización ambiental de la empresa Lubrizol de 14 de junio de 2016 acordada por el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalidad de Cataluña.
El Ayuntamiento consideraba que la actividad de Lubrizol se modificó de forma sustancial, por lo que se debería haber abierto, no un expediente de renovación, sino un nuevo expediente en el que se ha debería de haber dado audiencia al Ayuntamiento para supeditar la concesión de la autorización ambiental al ordenamiento urbanístico. Por el contrario, la Generalitat entendía que no se estaba ante una modificación sustancial de la actividad, ya que ésta seguía siendo la misma, por lo tanto, sólo era necesario renovar la licencia existente.
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, mediante Sentencia nº 1650 de 2 de junio de 2020, estimó el recurso y declaró nula de pleno derecho la resolución de la Generalitat en virtud de la cual quedaba renovada la autorización ambiental de Lubrizol.
Según el Tribunal, sí había habido una modificación sustancial: » no ha habido un cambio fáctico en la actividad ad intra, pero sí una recalificación de la su peligrosidad, con evidentes efectos ad extra derivados, estos últimos, de un endurecimiento de la normativa sobre actividades susceptibles de producir accidentes graves, lo que no dejar de suponer un cambio no menor. » Y continúa diciendo:» el escenario en el que nos encontramos nos indica que si en el momento de concederse la AA original la Administración autonómica hubiera estado en condiciones de apreciar la dimensión del problema relacionado con los accidentes graves bajo el prisma del RUE (como la subsiguiente dimensión de los daños potenciales para personas y bienes), el procedimiento de habilitación debería haber estado a una altura que no han podido satisfacer, ni la a valuación ambiental primera, ni la renovación impugnada por EL AYUNTAMIENTO; y es por eso que no podremos admitir que un cambio de paradigma tan importante, se pueda resolver a través de un procedimiento menos riguroso que el de AA, de conformidad con lo dispuesto en los art. 12.2 y 59 LPCAA; precepto, este último, que a su apartado 59.2.g) se refiere al «riesgo de accidentes» como una de las circunstancias susceptibles de identificar modificaciones «sustanciales».
Cuando la recalificación de una actividad trae aparejado, por ejemplo, el establecimiento o la ampliación de una franja de seguridad susceptibles de excluir la ubicación de elementos vulnerables, es correcto afirmar que la actividad ha sufrido una mutación en sus características y en sus dimensiones. Al menos, cuando la susodicha recalificación trae causa de cambios normativos que han obedecido a razones que van mucho más allá de la oportunidad o conveniencia.
Es importante destacar también que el propio Tribunal afirma que se Instrucciones dictadas por la Generalitat no vinculan este Tribunal, porque no dejan de ser directrices administrativas con efectos ad intra . Y que se Instrucciones no pueden suplir el desarrollo reglamentario de las Leyes. Y la falta de desarrollo reglamentario de estas últimas, no puede constituir una excusa para reconducir las modificaciones sustanciales a procedimientos de autorización carentes del rigor adecuado.
Esta sentencia no es firme y es susceptible de recurso de casación
Ante la falta de regulación reglamentaria de los aspectos concretos que desarrollen las leyes vigentes como, por ejemplo, el concepto de riesgo, su medida, los elementos vulnerables y sobre todo, las distancias de seguridad en cada caso y la regulación de las situaciones preexistentes de industrias susceptible s de tener accidentes graves, algunos Ayuntamientos han optado por regular con Bandos u Ordenanzas todas a estas cuestiones para cada industria en concreto.
Esta situación provoca inseguridad jurídica y una falta de uniformidad de criterios. Hay pues dotar de Reglamento a las leyes vigentes a la mayor brevedad.